Sächsisches OVG: Anforderungen an eine rechtmäßige Umlageregelung im Zweckverbandsrecht

Das Sächsische Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 30.03.2020 – 4 A 508/16 entschieden, dass die Satzung eines Zweckverbands die Voraussetzungen zur Erhebung einer Umlage so regeln muss, dass die Umlagehöhe mit dem Einfluss des jeweiligen Zweckverbandsmitglieds bei Abstimmungen in der Verbandsversammlung, die finanzielle Verpflichtungen für die Verbandsmitglieder zeitigen können, korrespondiert.

In dem Verfahren ging es um den Zweckverband „Kommunale Informationsverarbeitung Sachsen“ (KISA). Zur Gründung, den Verbandsmitgliedern und seinen Aufgaben wird auf die entsprechenden Ausführungen in dem vorhergehenden Beitrag verwiesen.

Die Stimmrechte sind in der Verbandssatzung so geregelt, dass bei Wahlen die Verbandsmitglieder je eine Stimme haben. Bei Abstimmungen richtet sich die Anzahl der Stimmen der Verbandsmitglieder in der Verbandsversammlung nach den Umsatzerlösen des Vorjahres.

Der Finanzbedarf des Zweckverbands soll durch Vergütungen für die vom Zweckverband angebotenen Leistungen, die von den Verbandsmitgliedern und Dritten in Anspruch genommen werden können, aber nicht müssen, gedeckt werden. Soweit der Finanzbedarf hierdurch sowie durch sonstige Erträge nicht gedeckt werden kann, kann die Verbandsversammlung Umlagen beschließen. Sämtliche Verbandsmitglieder sind unabhängig davon umlagepflichtig, ob sie Leistungen des Zweckverbands in Anspruch genommen haben. Die Höhe der von den Verbandsmitgliedern zu zahlenden Umlagen ist auf der Grundlage der Zahl der Einwohner der Mitglieder des Zweckverbands zu ermitteln. Dabei ist von den vom Statistischen Landesamt zum 30.06. des Vorjahres fortgeschriebenen Einwohnerzahlen auszugehen. Diese werden bei Städten und Gemeinden mit einem sich an der Einwohnerzahl orientierenden und mit ihrem Ansteigen geringer werdenden Faktor multipliziert (die Verbandssatzung verwendet dafür den Begriff („veredelt“). Bei Landkreisen wird die Einwohnerzahl unabhängig ihrer jeweiligen Größe mit 0,25 multipliziert.

Rechtsgrundlage für die Befugnis zur Erhebung von Umlagen ist § 60 Abs. 1 Satz 1 SächsKomZG. Die Maßstäbe für die Umlagen für die einzelne dem Zweckverband übertragene Aufgabe sollen nach Satz 2 der Vorschrift so bestimmt werden, dass der Aufwand entsprechend dem Nutzen aus der Aufgabenerfüllung auf die einzelnen Verbandsmitglieder verteilt wird. Mit der Regelung dieses nutzenorientierten Umlagemaßstabs hat der sächsische Gesetzgeber die Geltung des aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip abgeleiteten und nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seinen Ursprung im Gebührenrecht findenden Äquivalenzprinzips in dem Verhältnis zwischen umlageberechtigter und umlagepflichtiger Körperschaft bestimmt. Durch diesen in der Regel („sollen“) zu beachtenden Umlagemaßstab des Nutzens wird der der Verbandsversammlung des Zweckverbands eröffnete grundsätzlich weite Gestaltungsspielraum bei der Festsetzung des Umlagemaßstabs eingeschränkt. Von ihm darf wegen der Ausgestaltung des § 60 Abs. 1 Satz 2 SächsKomZG als Sollvorschrift nur ausnahmsweise abgewichen werden. Die Höhe der Umlage darf somit nicht in einem Missverhältnis zu dem Nutzen stehen, den das jeweilige Verbandsmitglied hat.

Das Sächsische Oberverwaltungsgericht hat in seinem Urteil ausgeführt, dass bei der Ermittlung des Nutzens aus der Aufgabenerfüllung für die einzelnen Verbandsmitglieder auf einen typisierenden Wahrscheinlichkeitsmaßstab zurückgegriffen werden darf. Die Verbandssatzung muss aber einen Maßstab vorsehen, der mit einer einigermaßen großen Wahrscheinlichkeit den Nutzen aus der Aufgabenerfüllung für die einzelnen Mitglieder widerspiegelt. Dies kann auch, wie § 25 Abs. 1 Satz 2 SächsKomZG zeigt, eine Bemessung des Nutzens anhand der Einwohnerzahl der Verbandsmitglieder erlauben.

Die Regelung des § 60 Abs. 1 SächsKomZG geht davon aus, dass grundsätzlich alle Mitglieder umlagepflichtig sind, weil sie alle auch einen Nutzen aus der Mitgliedschaft ziehen. Ein Mitglied, das überhaupt keinen Nutzen aus einer Aufgabenerfüllung durch den Zweckverband zieht, darf aber nicht zu einer Umlage herangezogen werden. Deshalb muss der in § 60 Abs. 1 Satz 2 SächsKomZG genannte Nutzen aus der Aufgabenerfüllung für die einzelnen Verbandsmitglieder, nach dem die Maßstäbe für die Umlagen für die einzelne Aufgabe bestimmt werden sollen, durch eine tatsächliche Inanspruchnahme der Leistungen des Zweckverbands gespiegelt werden. Hiervon ist bei einer – hier allerdings unterbliebenen – Übertragung von Aufgaben des Mitglieds auf den Zweckverband regelmäßig auszugehen. Die bloße Möglichkeit der Inanspruchnahme der Leistungen des Zweckverbands reicht demgegenüber nicht für die Annahme aus, die Mitgliedschaft in einem Zweckverband vermittle dem Mitglied bereits einen Nutzen.

So verhält es sich im Falle des Zweckverbands „Kommunale Informationsverarbeitung Sachsen“. Die Mitglieder des Zweckverbands müssen die vom Zweckverband angebotenen Leistungen nicht in Anspruch nehmen. Nach den Feststellungen des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts hatten mehrere Mitgliedsgemeinden in dem hier maßgeblichen Zeitraum die Leistungen des Zweckverbands auch tatsächlich nicht in Anspruch genommen.

Die Rechtswidrigkeit des in der Verbandssatzung des Zweckverbands „Kommunale Informationsverarbeitung Sachsen“ geregelten Umlagemaßstabs ergibt sich nach Auffassung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts aus der fehlenden Kohärenz zwischen der Regelung über die Bemessung der Stimmenzahl in der Verbandsversammlung bei Abstimmungen einerseits und der Regelung über die Ermittlung der von einem Mitglied zu leistenden Umlage andererseits. Die Satzung eines Zweckverbands muss nach Auffassung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts die Voraussetzungen zur Erhebung einer Umlage so regeln, dass die Umlagehöhe mit dem Einfluss des jeweiligen Zweckverbandsmitglieds bei Abstimmungen in der Verbandsversammlung, die finanzielle Verpflichtungen für die Verbandsmitglieder zeitigen können, korrespondiert. Diesen Anforderungen genügt die Verbandssatzung des Zweckverbands „Kommunale Informationsverarbeitung Sachsen“ nicht, weil die Einflussmöglichkeit der Verbandsmitglieder bei Abstimmungen sich nach dem getätigten Umsatz und die Umlage sich nach einer gewichteten Einwohnerzahl der Verbandsmitglieder richten, die nach den eingehend begründeten Feststellungen des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts nicht miteinander korrespondieren.

Die Entscheidung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts betrifft den Fall eines Zweckverbands, der zwar wirksam, aber rechtswidrig gegründet wurde, weil seine Verbandsmitglieder ihm keine eigenen Aufgaben übertragen hatten. Zudem waren die vom Zweckverband für seine Mitglieder angebotenen Leistungen fakultativ mit der Folge, dass die keine Leistungen in Anspruch nehmenden Mitglieder auch grundsätzlich nicht an einer Umlage beteiligt werden dürfen.

Die Situation bei Zweckverbänden mit den Aufgaben der Abwasserbeseitigung und der Wasserversorgung unterscheidet sich von der des Zweckverbands „Kommunale Informationsverarbeitung Sachsen“ grundlegend. Es erfolgt immer die Übertragung eigener Aufgaben mit der Folge, dass auch alle Mitglieder einen Nutzen aus der Mitgliedschaft ziehen. Es bestehen keine rechtlichen Bedenken daran, den Umfang des Nutzens der einzelnen Verbandsmitglieder hier an der jeweiligen Einwohnerzahl zu bestimmen. Einwohnerzahlen spiegeln in diesen beiden Bereichen den Nutzen der Mitglieder wider. Rechtlich unbedenklich ist deshalb eine Regelung in der Verbandssatzung, wonach die Umlagen nach den in der Verbandssatzung festgelegten Anteilen der Verbandsmitglieder festgelegt werden und diese auf der Basis der Einwohnerzahlen zum 30.6. des Vorjahres aufgeteilt werden. Im Hinblick auf das vom Sächsischen Oberverwaltungsgericht Sachsen geforderte Korrespondierungsgebot zwischen Umlagehöhe und Einfluss der Zweckverbandsmitglieder in der Verbandsversammlung muss deren Zusammensetzung aber den Anteil der Verbandsmitglieder bei Abstimmungen mit finanziellen Folgen für jedes Verbandsmitglied widerspiegeln.

Es bestehen aber auch keine rechtlichen Bedenken an einer sich am Umfang der Leistungen des Zweckverbands für die Verbandsmitglieder erbrachten Leistungen orientierenden Umlageregelung. Nur muss sich dann die Zusammensetzung der Verbandsversammlung ebenfalls an der vom Umfang der Leistungen des Zweckverbands erbrachten Leistungen orientieren. Ein solcher Maßstab empfiehlt sich aber im Hinblick auf eine sich dann u. U. jährlich wechselnden Zusammensetzung der Verbandsversammlung nicht.